都市圈政策解读地漏

?都市圈政策解读:弥合公共服务落差,促进都市圈高质量发展

地区间发展差距的实质是公共服务规模和质量的差距。

国家发展改革委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》明确将“公共服务共建共享”作为培育发展现代化都市圈的六大重点任务之一，提出要“以都市圈公共服务均衡普惠、整体提升为导向，统筹推动基本公共服务、社会保障、社会治理一体化发展，持续提高共建共享水平”，为都市圈公共服务规划与配置提供了方向性引领和操作性指导。

理念先行，制度创新，政策接轨，共建共享，这是实现公共服务均等普惠的有效路径，是培育发展现代化都市圈的必然选择。

突出短板：公共服务落差过大，制约都市圈高质量发展！

在都市圈化发展过程中，公共服务资源在空间上呈现圈层化递减特征，在时序上滞后于人口流动，叠加行政区划分割，内外圈层间落差更为显著，已成为制约都市圈高质量发展的突出短板。

由于内外圈层供给能力及需求大小的差异，都市圈内教育文化、医疗卫生、生活服务等公共服务资源向城市核集聚，越向外围的圈层，公共服务供给数量越少，水平越低。

全国医疗资源普遍向都市圈集聚，都市圈内向城市核集聚，且相较于普通医疗资源，优质医疗资源集中度更高。以北京都市圈为例，全域1201家三甲医院中，94%集中在城市核。

图1. 全国人口及医疗资源分布

数据来源：高德地图，华夏幸福产业研究院

图2该县的回龙镇最大风力达30米/秒,并伴有冰雹灾害发生。灾害造成6人死亡、25人受伤。重庆彭水县在6日1时至6时部分乡镇出现了暴雨天气过程. 主要都市圈三甲医院圈层分布

数据来源：高德地图，华夏幸福产业研究院

教育文化资源同样高度集中于城市核。全国主要都市圈中，布局于城市核的幼儿园、高等院校、图书馆占总数比重分别达36%、64%、49%。以北京都市圈为例，40%的小学、47%的中学分布在城市核。

图3. 主要都市圈内外圈层教育文化资源分布

数据来源：高德地图，华夏幸福产业研究院

图4. 北京都市圈小学位置分布及数量

图5. 北京都市圈中学位置分布及数量

数据来源：高德地图，华夏幸福产业研究院

除了空间分布上的不均衡，公共服务资源外溢还表现出时序上的滞后。由于公共品之间的竞争性和随之而来的歧视性供给，公共服务资源从中心向外围的溢出通常滞后于人口溢出。地区间公共品供给的总量和结构存在很大差距，鉴于户籍制度等因素，各种公共福利供给并不公平。行政考核机制中对经济增长指标的偏向，会强化地方政府促进经济发展的积极性，相应弱化对文化、教育、卫生等公共服务性支出的关注，进而降低基础教育、公用设施等供给规模和质量。

以北京都市圈外圈层的固安县为例，尽管固安近年来加快建设产业新城，在公共服务设施建设方面取得显著成效，但与全县总体经济增长和人口增加相比，仍有较大提升空间。年间，固安人口从39.5万人增长至51.1万人，年均复合增速达2%，同期医疗技术人员数量和病床床位年均增速分别为1.62%和0.56%，均低于人口增速，人均医疗设施和服务水平有所下降。可见，公共服务外溢滞后于人口外溢，外圈层尚不能提供城市核同等水平的公共服务。

图6. 固安县人口及医疗设施和服务

数据来源：统计局

理念先行：公共服务规模和质量是决定区域价值的核心因素！

随着城镇化进入下半程，不同于以往的人随产走，追求优质生活对人口迁移的影响日益扩大

。公共服务规模和质量已成为决定区域价值的核心因素，不再只是城市功能的配套。

主动引入和集聚优质公共服务资源、促进城市核功能向外扩散日渐成为撬动人口导入、产业重构及区域整体价值提升的有效途径。以优质医疗资源为例，其数量与房价呈现高度重合性，三甲医院分布密集的地区，房价相对较高，这在都市圈尺度上体现为城市核与外圈层的巨大落差，为了享受高质量的医疗服务，人们需要且愿意付出更高代价。

图7. 北京都市圈房价与三甲医院分布

图8. 上海都市圈房价与三甲医院分布

数据来源：中国房价行情，华夏幸福产业研究院。注：图中红点表示三甲医院分布，底色表示房价高低，暖色调表示高房价

现代化都市圈的培育发展需要重点关注公共服务的规划与配置，充分考虑市政基础、公共服务设施、生活配套等的空间分布与功能优化，为人口流动、产业重构等创造条件，以优质公共服务打造特色磁极，强化外圈层节点城市对目标导入人口的吸引力，带动都市圈整体发展。

针对不同类型不同发展阶段的都市圈，需因地制宜，采取最适宜的培育思路，最终实现产城人融合发展。对于存量新城，需倾斜公共服务配给，为已有人口和基础产业配套足够的公共服务资源，吸引和承载新增人口及产业。针对增量新城，则应秉持和落实SOD发展理念，以公共服务作为发展驱动要素，引导产业和人口的导入。

图9. 以公共服务推动都市圈协调发展的不同路径

资料来源：华夏幸福产业研究院

《意见》中多次强调“坚持新发展理念，坚持推动高质量发展”，充分肯定了理念创新对实现都市圈公共服务均等化的重要性，阐明了转变都市圈发展模式的必要性。

制度创新：一体化机制是都市圈协同发展的制度保障！

完善的都市圈公共服务配置格局不可能自发形成，需要在充分发挥市场配置资源的决定性作用的同时，发挥政府在体制机制改革等方面的作用，使都市圈建设成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、高质量发展的过程。

创新性地建立城市间多层次合作协商机制，探索设立都市圈发展及重点领域协调推进机制，推动落实都市圈一体化发展重大事项。

围绕提升都市圈发展质量和现代化水平，健全规划协调机制。探索编制都市圈发展规划或重点领域专项规划，强化都市圈规划与城市群规划、城市规划的有机衔接，确保协调配合、同向发力。

强化政策协同机制。积极构建都市圈互利共赢的税收分享机制和征管协调机制，加强城市间税收优惠政策协调。鼓励社会资本参与都市圈建设与运营。允许都市圈内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区调剂。健全都市圈商品房供应体系，强化城市间房地产市场调控政策协同。

广泛听取社会意见建议，主动接受社会监督，及时回应社会关切，完善社会参与机制。鼓励智库参与都市圈建设决策咨询，建立健全第三方评估机制。加强舆论引导，创新宣传方式，营造有利于都市圈建设的氛围，增强都市圈内社会各方的认同感和积极性，汇聚形成共同参与和支持都市圈建设的强大合力。

《意见》明确指出要“加快构建都市圈协商合作、规划协调、政策协同、社会参与等机制让205例贫困患者重见光明；组织北京专家编写出版《援疆医生实用手册》口袋书，凝神聚力推进都市圈建设重点任务落地”，以制度、政策和模式的创新引领改革持续深化。

政策接轨：政策有机衔接是都市圈同城化的重要推动力！

制度创新推动政策接轨的实现，通过都市圈范围内的统一规划引导和促进都市圈内公共服务资源分布与人口、产业等核心要素的演变相互适应。

作为未来新增人口的主要承载地，外圈层亟待提升公共服务供给水平。但目前的行政分割制度壁垒给公共资源配给带来极大障碍，都市圈外圈层行政区归属和功能区归属不一致，公共服务配给严重不足。

图10. 行政区归属与功能区归属分割示意图

资料来源：华夏幸福产业研究院

都市圈范围跨越多个行政区划，上级政府隶属不同，合作事项的沟通协调成本高、难度大。医疗卫生资源难以共享，以京津冀为例，河北卫生资源配置效率最高，天津次之，北京最低，执业（助理）医师、注册护士投入冗余，医疗卫生机构跨区域布点需进一步加强。优质教育资源不能够的自由流动困难重重，学生基础教育需到户籍地就学，师资流动性差，升学选拔差异化等问题致使都市圈外围城市人口较难以享受核心区优质教育资源。社保的跨城市管理社保通用也存在障碍是一大难点，目前我国还有30%的地区仍旧不支持社保卡全国通用。

图11. 京津冀区域卫生资源配置效率

资料来源：辛怡,何宁,刘金华.京津冀一体化背景下区域卫生资源配置分析[J].中国卫生事业管理.2015(6).

打通行政分割壁垒、促进各地政策接轨衔接是实现都市圈同城化的必要条件。建设都市圈统一信息平台，在异地信息交换、资格认证模式、结算统筹对接等方面打通跨行政区壁垒，推动政务服务联通互认，健全跨行政区社会治理体系，积极利用信息技术手段推动都市圈治理精细化。

《意见》提出都市圈应“坚决破除制约各类资源要素自由流动和高效配置的体制机制障碍，科学构建都市圈协同发展机制”，以政策接轨推动都市圈一体化发展。

共建共享：统筹推动都市圈公共服务均衡普惠、整体提升！

理念转变、制度创新、政策接轨为最终实现都市圈公共服务资源共享奠定了坚实的基础。

管理模式方面，开展多层次多模式合作办学办医。支持有条件的中小学和三级医院推进集团化办学办医，开展远程教学医疗和教师、医护人员异地交流，支持中心城市三级医院异地设置分支机构。在都市圈内率先实现与产业链相配套的中高职学校紧缺专业贯通招生。推动病历跨地区、跨机构互通共享，推动医学检验检查结果跨地区、跨机构互认。

配置机制方面，逐渐从按行政等级配置向按常住人口规模配置转变。允许镇区人口10万以上的特大镇按同等城市标准配置教育医疗资源，鼓励有条件的小城镇布局三级医院，降低与大中城市公共服务落差。

对接体系方面，推进社会保险体系对接，逐步实现社会保障“一卡通”，完善都市圈住房规划和用地供应机制，推动居住证互认，探索跨行政区开发建设保障性住房。

供给主体方面，增加健康、养老、家政等服务多元化供给，鼓励都市圈城市联建共建养老机构，加快城市设施适老化和无障碍改造，推动博物馆、剧院、体育场馆等共建共享。

《意见》指出“以都市圈公共服务均衡普惠、整体提升为导向，统筹推动基本公共服务、社会保障、社会治理一体化发展，持续提高共建共享水平”，有利于通过理念、制度、政策的整体变革培育发展公共服务共建共享的现代化都市圈。

提供高水平、均等化的公共服务是都市圈高质量发展的内在要求，《意见》的发布将极大促进都市圈发展理念的变革、机制体制的创新、政策资质的接轨和共建共享的实现，消除阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍，建设公共服务均衡普惠的现代化都市圈。

“均衡普惠、整体提升”，这是培育发展现代化都市圈的重要导向，也是我们希望看到的城镇化未来。

参考文献：

[1] 辛怡,何宁,刘金华.京津冀一体化背景下区域卫生资源配置分析[J].中国卫生事业管理.2015(6).

[2] 邢伟.以标准化促进公共服务均等化[J].经济..

[3] 郭小聪,代凯.国内近五年基本公共服务均等化研究：综述与评估[J].中国人民大学学报..